Omar Alonso Marañon Tovar
1. Introducción
El presente ensayo analiza la concepción del derecho a la educación universitaria en la actual reforma universitaria peruana. Desde el año 2010, con un fallo del Tribunal Constitucional (TC) que argumentó la crisis total de la educación universitaria en el Perú, una serie de hechos se dieron con miras a reformar el sistema universitario. Uno de los hechos más importantes fue la aprobación de la Nueva Ley Universitaria (Ley 30220) por parte del congreso en el 2014, cuyo impacto fundamental fue la creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria (SUNEDU). Esto implicó una intervención directa del Estado sobre el sistema universitario que desató una diversidad de conflictos, como por ejemplo el de ciertos dueños de universidades privadas contra la Ley 30220. Ante cada ataque por parte de estos actores, la SUNEDU y sus aliados sociales y políticos siempre han respondido en los medios de comunicación que su objetivo es promover el derecho a una educación universitaria de calidad. Para tener una comprensión más exacta de esta afirmación, con el objetivo de analizar si la concepción de la SUNEDU guarda relación con la idea internacional del derecho a la educación superior (CRES 2008), el presente ensayo indaga en los principales documentos institucionales de la SUNEDU: las memorias de gestión y los informes bienales de la realidad universitaria. Según la declaración de la Conferencia Regional de Educación Superior en América Latina y El Caribe del 2008, la educación superior es “un bien público social, un derecho humano y universal y un deber del Estado. Esta es la convicción y la base para el papel estratégico que debe jugar en los procesos de desarrollo sustentable de los países de la región.”
2. Contexto
El Perú vive una época neoliberal desde los años noventa hasta la actualidad. En 1990 Alberto Fujimori gana las elecciones presidenciales y en 1992 realiza un “autogolpe de Estado”, cerrando el congreso con el apoyo de las fuerzas armadas. Posteriormente Fujimori convocó a elecciones para un Congreso Constituyente Democrático, ganó la mayoría de escaños y una nueva constitución fue aprobada en 1993. A diferencia de la anterior constitución de 1979, que promovía un equilibrio entre Estado y mercado, la constitución de 1993 nació con un claro enfoque neoliberal en sus aspectos económicos. La idea de fondo era que el capital privado podía realizar mejor que el Estado una gran cantidad de actividades sociales y económicas. De ahí que desde los años noventa en adelante muchos servicios públicos fueron transformados por procesos de privatización, como fueron los casos de la educación y la salud.
La educación universitaria fue uno de los ámbitos afectados por el neoliberalismo desde los años noventa. La Ley Universitaria vigente en ese momento, creada en 1983, tuvo un sentido liberal al promover una mayor libertad de las universidades privadas, no priorizar el desarrollo de las universidades públicas y no generar además un órgano estatal que coordinará la planificación del sistema universitario (Garfias 2020). La coordinación universitaria quedaba bajo la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), una instancia que reunía a las máximas autoridades universitarias del país. Los efectos de esta ley fueron radicalizados en el gobierno de Fujimori mediante dos medidas: 1) en 1995 se crea el Consejo Nacional para la Autorización del Funcionamiento de Universidades (CONAFU), órgano perteneciente a la ANR y conformado por ex rectores, cuya función sería autorizar el funcionamiento de nuevas universidades privadas; 2) en 1996 se autorizó la existencia de universidades privadas con fines de lucro, pues hasta ese momento solo existían las universidades públicas y las universidades privadas sin fines de lucro.
Los negativos resultados de los cambios neoliberales pudieron apreciarse en el siglo XXI. Las universidades tuvieron un gran incremento, pues si en 1997 existían 57, para el 2015 hubo 142. Las universidades privadas con fines de lucro fueron las que más aumentaron, pasando de 4 en 1997 a 50 en el 2015. Además, la matrícula universitaria tuvo un aumento de casi el triple entre el 2000 y el 2014, casi exclusivamente por las universidades con fines de lucro. Sin embargo, este cambio en el acceso fue mucho menor en los sectores de menores recursos que en comparación a las clases más privilegiadas. Asimismo, la baja calidad era el signo de las universidades, ya que no figuran en los rankings internacionales, no existe promoción de la investigación y el número de maestros y doctores era muy bajo (Cuenca y Reátegui 2016).
El 2014 pudo formarse una coalición de legisladores en el congreso que formularon una ley para crear un nuevo sistema universitario. Este proceso fue altamente conflictivo, ya que la nueva ley establecía que el Estado tenía un rol central de regulación a través de la SUNEDU, eliminando así la figura de la ANR y el CONAFU, lo que implicaba alterar el esquema de poder interno y externo de las universidades. Por ejemplo, en el congreso existen legisladores vinculados al negocio de las universidades privadas, pues algunas lograron crear organizaciones políticas con el dinero de los estudiantes. Ellos se opusieron porque la nueva ley obligaba a que sus negocios tuvieran que reconfigurarse ante las nuevas condiciones que el Estado les iba a imponer. Además, los rectores de las universidades públicas y muchos gremios estudiantiles también se opusieron pues la nueva ley traía nuevas obligaciones y nuevos procesos electorales bajo la supervisión del Estado, lo que alteraba sus coaliciones internas de poder. A pesar de ello, una mayoría en el congreso, en una alianza con el Poder Ejecutivo, logró aprobar la Ley 30220, cuyo artículo 1 menciona que su fin es promover la calidad educativa y su artículo 3 define a la universidad como una comunidad que “adopta el concepto de educación como derecho fundamental y servicio público esencial” (2014, 6). Estos términos serán importantes para la futura defensa de SUNEDU.
Los conflictos en torno a la Ley 30220 continuaron a medida que se fue implementando mediante la SUNEDU. Desde el 2014 hasta la fecha, una variedad de ataques contra la Ley 30220 se han realizado por medios judiciales, constitucionales y legislativos, con el fin de eliminar dicha ley o restarle sus facultades reguladoras. Si al inicio la coalición contra la SUNEDU estuvo conformada por muchos actores, con el pasar de los años varios de estos, al percibir que no sería posible volver al estado de cosas anterior, decidieron acoplarse al nuevo sistema universitario. Actualmente, los enemigos de Ley 30220 se han reducido principalmente a unos cuantos dueños de universidades privadas de baja calidad, cuyos centros de estudios fueron cancelados en el proceso de licenciamiento universitario que inició la SUNEDU. Este proceso, sucedido entre 2017-2020, evaluó unas condiciones básicas de calidad en las universidades, con el fin de otorgarles o no la autorización para funcionar por una cantidad determinada de años, según sus resultados. En una coyuntura en que la SUNEDU ha cerrado más de 40 universidades por no cumplir con las condiciones del licenciamiento, el argumento más usado por los actores contra la Ley 30220 es que se vulnera el derecho de los jóvenes de bajos recursos para acceder a la educación universitaria, siendo que la mayoría de universidades cerradas fueron privadas con fines de lucro y de pensiones de bajos costos.
La respuesta de la SUNEDU ante los ataques ha sido recalcar que su fin es defender el derecho a una educación universitaria de calidad. Por ejemplo, la superintendenta Masías de la SUNEDU acudió a la Comisión de Educación del Congreso en el 2015 pues algunos congresistas criticaron que la entidad estaba interviniendo los procesos electorales de las universidades. Según la nota de prensa, ella respondió que la labor de supervisión universitaria no tenía relación con las críticas, pues las tareas de la SUNEDU son otras ya que su fin es “proteger el derecho a una educación universitaria de calidad para jóvenes estudiantes”.[1] Este tipo de declaraciones continuaron en los siguientes años, como en el 2019 cuando, frente a declaraciones desde el Congreso de que la SUNEDU no era transparente en sus procesos, el entonces superintendente Benavides respondió que las denuncias eran falsas y que provenían de los actores del antiguo sistema universitario:
“Antes había un sistema universitario totalmente desregulado, sin ninguna garantía de calidad. Sí, eran buenos negocios para las personas que los promovían, pero había una total desprotección al derecho de los estudiantes a una educación universitaria de calidad. Sunedu está ordenando y regulando todo eso… La autonomía de las universidades no se puede poner por encima de la ley y la calidad. Eso, a promotores y defensores de esos intereses no les gusta y quieren entorpecer el trabajo de Sunedu”[2]
Un mes después de estas declaraciones, Benavides volvió a declarar algo similar, ante un fallo judicial emitido que permitía que una universidad con licencia denegada pudiera seguir funcionando normalmente. Ello afectaba el poder de SUNEDU para determinar las reglas del proceso de licenciamiento. Según Benavides, “el fallo judicial es ilegal pues afecta el derecho a tener una educación con calidad”.[3] En el 2020 las alusiones al derecho a la educación universitaria de calidad también se han dado. Ante el intento de la Comisión de Educación del Congreso de crear una instancia superior a la SUNEDU, que diera una segunda oportunidad a las universidades con licencia denegada, el actual superintendente Zegarra respondió lo siguiente: “Si se aprobara ese proyecto de ley, lamentablemente atacaría uno de los aspectos fundamentales del derecho que le asiste a los estudiantes, que es recibir una educación de calidad; comenzaría a resquebrajarse todo un sistema educativo universitario que trata de mejorar cada día en beneficio de ellos”.[4]
En suma, la situación de la educación universitaria ha atravesado muchos cambios en el Perú del siglo XXI. En medio del proceso de reforma iniciado con la aprobación de la Ley 30220, el derecho a la educación universitaria ha sido invocado por la SUNEDU en muchas ocasiones para ganar legitimidad en la opinión pública frente a los ataques desde el congreso y el poder judicial. Como este derecho se enuncia como un elemento fundamental de la actual reforma universitaria, a continuación se pasará a revisar los documentos principales de la SUNEDU con el objeto de averiguar su definición explícita.
3. El derecho a la educación y el mercado sin fallas
La SUNEDU reconoce que un antecedente importante para la reforma universitaria de la Ley 30220 fue un fallo del TC del 2010 en donde se declaraba la crisis de la educación universitaria. El máximo órgano de interpretación de la constitución señalaba así que se constituía una situación inconstitucional por la inexistencia de fiscalización estatal para garantizar el derecho a la educación universitaria (TC 2010). En efecto, en dicho fallo está declarado que la educación es un derecho reconocido en la constitución peruana de 1993, lo que es importante para una vida plena de los seres humanos y la sociedad en general. La educación sería importante para reforzar la empatía, la igualdad y la solidaridad. En este sentido, dado que el Estado tiene un rol fundamental para asegurar el bienestar de sus ciudadanos, la educación es un derecho y un servicio público. El Estado tiene como función garantizar que la educación beneficie al conjunto del Perú, privilegiando el equilibro entre cobertura y calidad.
El TC consideró que, así como existe un derecho a la educación, también existe un derecho a la educación universitaria, el cual estaba siendo vulnerado sistemáticamente. El TC se apoya en la definición que provee el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1999, el cual asegura que la enseñanza superior debe ser accesible a todos, pero sobre la base de la capacidad de cada uno.[5] Los fines que el TC estipulo para la educación universitaria también serían aquellos relacionados a fomentar un desarrollo amplio de la vida de las personas pero, sin dar razones, se afirmó que la finalidad más importante es el de la formación profesional. Por lo tanto, el derecho a la educación universitaria estaría cumplido si es que los egresados adquirieran trabajos dignos. El problema que encuentra el TC es que, yendo por la dirección opuesta de la economía social de mercado estipulada en la constitución, el Estado renunció a su competencia de supervisión de la educación universitaria desde 1995. Dada las características del sistema universitario que regía en aquel momento, en donde las universidades se supervisaban entre ellas, el Estado quedaba completamente ausente. Los resultados eran negativos para la mayoría de universitarios, quienes según los datos disponible no encontraban trabajo o estaban subempleados.
El TC concluye indicando que el Estado tiene el deber constitucional de intervenir mediante un organismo autónomo y técnico que eleve la calidad de la educación universitaria. Desde la perspectiva de este tribunal, ello no afectaría la autonomía universitaria, siempre y cuando su aspecto más importante sea protegido: la plena libertad ideológica en el ámbito académico. En el resto de aspectos, el Estado podría tener algún nivel de regulación pues la autonomía no es una autarquía en el esquema constitucional. En este sentido, mediante una superintendencia sobre la educación universitaria, el Estado podría garantizar el derecho de acceso a una educación universitaria de calidad.
El TC con su fallo impulsó un sentido republicano y liberal de la educación universitaria. Por un lado, el TC dijo que era necesaria la acción estatal para garantizar que los derechos estipulados en la constitución se volvieran realidad en la vida cotidiana. Los derechos no pre-existían al margen del Estado, sino que era este la posibilidad de su realización. Por otro lado, el TC siguió una definición de “derecho a la educación universitaria” muy anclada al canon liberal de establecer una igualdad de oportunidades para que luego los méritos de cada uno expliquen las desigualdades sociales. Por último, además de liberalismo y republicanismo, encontramos una última idea en la sentencia del TC cuando dice que el fin principal de la educación universitaria es conseguir trabajo digno. Este es un argumento polémico, en tanto no se define que significa un trabajo digno y además se excluye otras dimensiones de la educación universitaria como, por ejemplo, la vida democrática.
La SUNEDU continuó la interpretación del TC bajo un enfoque mucho más acotado a la productividad, en donde la mención al derecho a la educación universitaria desaparece casi por completo. En su primer “Informe Bienal sobre la Realidad Universitaria Peruana” (en adelante Informe Bienal) del 2018, un importante documento de análisis exigido por la Ley 30220, la SUNEDU menciona que la educación universitaria es importante porque genera capital humano y aumenta la productividad de la economía. Los países se benefician de la educación universitaria para su crecimiento económico y desarrollo social. El Estado peruano, cumpliendo su función constitucional mediante la SUNEDU, estaría asegurando la calidad de este proceso promoviendo la eficiencia de los procesos, la eficacia de los resultados y su congruencia con las demandas sociales, especialmente el aumento de productividad. Para conseguir dicha calidad, la SUNEDU promueve información confiable y oportuna, como el Informe Bienal, y garantiza que las universidades cumplan con condiciones básicas de calidad vía el proceso de licenciamiento, entre otros lineamientos.
En la misma línea de lectura económica-productiva, la SUNEDU desarrolla en el primer Informe Bienal un marco conceptual para justificar la regulación del Estado en la educación universitaria, haciendo referencia a los mercados. La educación superior universitaria sería un tipo de mercado con fallas, pues los egresados no logran insertarse al mercado laboral y las universidades no generan investigación que favorezca el crecimiento económico. La causa de estos problemas serían las asimetrías de información en el sistema universitario, donde los estudiantes, definidos como consumidores, no pueden distinguir las calidades de las universidades, por lo que eligen incorrectamente sin conocer las consecuencias de sus actores. Ahí entra la acción estatal, pues su función es corregir esas fallas del mercado, coordinando a los actores para que la información este clara y disponible para todos. Entonces, por un lado, la SUNEDU exige ocho mínimos de calidad a todas las universidades antes de entrar al mercado: coherencia de objetivos académicos y planes de estudio, compatibilidad entre oferta educativa e instrumentos de planeamiento, infraestructura y equipamiento adecuado, líneas de investigación, plana docente calificada, servicios educacionales complementarios, mecanismos de inserción laboral y transparencia informativa. Por otro lado, el Estado brindaría información adecuada sobre el servicio educativo, en base al mercado licenciado, por ejemplo a través de los rankings universitarios.
En suma, en el primer Informe Bienal no existe mención al derecho a la educación universitaria y la concepción de la SUNEDU es más bien arreglar un mercado fallido para incrementar la calidad del servicio, la productividad y el capital humano. Así, la SUNEDU continúa cierta línea de reflexión doblemente reduccionista de la sentencia del TC del 2010, en tanto la educación universitaria solo tiene como fin el trabajo digno y, además, este trabajo es únicamente interpretado como inserción al mercado laboral vía decisiones informadas y racionales. La SUNEDU es más tajante aún que el TC, dado que su marco conceptual ni siquiera reflexionó desde la idea de derecho a la cuestión laboral. Es más, la palabra “derecho” casi no está mencionada en tan importante documento como el primer Informe Bienal, y cuando aparece hace mención a temas de derechos de propiedad en los mercados o a los derechos de propiedad intelectual.
Otros documentos de la SUNEDU confirman la distancia respecto a una mención explícita al derecho a la educación universitaria. En el segundo “Informe Bienal” (2020), con seis años de funcionamiento de la SUNEDU, se hacen referencias a responsabilidades que el Estado ahora estaría cumpliendo con los estudiantes, mediante el proceso de licenciamiento institucional que ha denegado que universidades sin calidad puedan funcionar. Asimismo, se menciona que, entre otros efectos positivos, se han comenzado a establecer las condiciones para mejorar la situación laboral de los docentes, quienes perciben bajos sueldos y no cuentan con estabilidad en sus trabajos. Estas cuestiones pueden interpretarse como referencias implícitas a que el derecho a la educación estaría siendo garantizado, pero nuevamente sin reflexiones y menciones directas. En el único apartado del segundo “Informe Bienal” donde se habla de derechos, es en la última sección sobre la igualdad de género en la educación universitaria. Explícitamente se dice que es un derecho humano, un indicador de justicia social reconocido por el sistema internacional, que es importante para que todas las personas tengan oportunidades de desarrollo. El hostigamiento sexual en las universidades sería una de las formas en que el derecho a la igualdad de género estaría siendo vulnerado.
Las Memorias de Gestión de la SUNEDU, documentos anuales realizados por la institución desde el 2015, dan cuenta también de la relación de esta institución con la concepción de los derechos. Existen algunas referencias al derecho al acceso a la educación universitaria de calidad que, aunque son pocas son importantes, como la aprobación y uso del Reglamento de Infracciones y Sanciones, el cual permite realizar una supervisión constante sobre las universidades, respecto a las obligaciones en materia de derechos establecidas en la Ley 30220. Esto es importante para la SUNEDU pues continuamente recibe denuncias sobre las universidades. Según la Memoria de Gestión del 2018, los dos temas de denuncias más fuertes en este año fueron lo referente a la obtención de grados académicos y títulos profesionales (19%) y los derechos de los estudiantes que la SUNEDU define como consumidores del servicio prestado (17%). Además, se menciona la implementación progresiva de las Defensorías Universitarias en todos los centros de estudios pues es una exigencia de la Ley 30220. Estas son instituciones que atienden las denuncias de los miembros de las universidades en torno a sus derechos. Por último, una cuestión importante referida a los derechos es que, desde el 2018, la SUNEDU obliga a las universidades con licencia denegada, mediante su “Reglamento del proceso de cese de actividades de universidades y escuelas de posgrado”, a que aseguren los derechos de los miembros de sus comunidades. Esto implica la continuidad de los estudios, la emisión de grados y títulos, entre otros.
En suma, existe una concepción de la reforma universitaria que ha ido cambiando a lo largo de los años. Si en un inicio el TC abrió el camino de cambio mediante una lectura republicana y progresista de la constitución, invocando la economía social de mercado y el interés público y nacional por sobre el de los privados, actualmente lo que tenemos es una situación donde el derecho al acceso a la educación universitaria aparece reducido hacia un fin de mejora de la productividad económica del país vía la igualdad de oportunidades, lo cual puede asociarse a concepciones neoliberales y liberales del progreso. Asimismo, el derecho a la educación aparece asociado también en los documentos de la SUNEDU al cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 30220, en torno a derechos de los miembros de la comunidad universitaria, lo que puede interpretarse como la vigencia aún del componente republicano. Por lo tanto, la reforma universitaria puede concebirse como un campo de batalla contingente entre distintos sentidos políticos.
4. Conclusiones
La educación universitaria vive tiempos turbulentos en el Perú pues se encuentra en constante cambio. El Estado ha aparecido para establecer nuevas condiciones de juego en un campo muy afectado por el neoliberalismo. Por un lado, es cada vez más fuerte la idea de que sin el Estado no hay garantía de derecho a la educación posible (Rinesi 2020). En este sentido, la intervención estatal no implica un ataque a la autonomía, pues se entiende que en la actualidad el enemigo contra las universidades proviene de muchos lados, principalmente de ciertas bancadas del congreso y de los dueños de las universidades privadas con fines de lucro y de baja calidad. La supervivencia de la SUNEDU en la segunda década del siglo XXI, a pesar de todos los ataques en su contra, es prueba de un cambio en la concepción respecto del Estado y la autonomía. Por otro lado, la novedosa presencia del Estado no implica que las cosas sean totalmente distintas. A pesar de que se han puesto condiciones más estrictas a la inversión privada en la educación universitaria, esta todavía prevalece con mucha legitimidad en la vida peruana, pues por ejemplo cuenta con importantes exoneraciones tributarias. En este sentido, la situación no es la misma del neoliberalismo de los noventas, pero aún no sale por completo de su proyecto.
El reto de la reforma universitaria en curso es la radicalización del concepto del derecho a la educación universitaria. Actualmente, la SUNEDU mantiene sobretodo un enfoque economicista de la cuestión. Eso no significa que esta institución no sea heterogénea por dentro y que guarde la posibilidad de otras concepciones. Sin embargo, de no sobreponer una racionalidad histórico-social por sobre la racionalidad liberal actualmente hegemónica, las posibilidades de la reforma pueden recortarse severamente (Benente 2018). Una racionalidad histórico-social de los derechos implica, por una parte, dar cuenta de las luchas que hicieron y hacen posible ciertos derechos y, por otra parte, desmercantilizar su acceso para que la educación universitaria sea abierta a todos en plena igualdad, sin que los méritos sean impedimento de ello (Torres 2016). Además, es importante considerar que la educación universitaria como derecho es importante para varias dimensiones de la vida humana, como la vida democrática, por lo que es necesario establecer medidas directas para que las universidades garanticen dicha posibilidad. Estas cuestiones acercarían más la reforma universitaria del Perú a la declaración del CRES en el 2008.
Bibliografía
Benente, Mauro. 2018. Universidad, emancipación y derechos humanos. En Las libertades que faltan: dimensiones latinoamericanas y legados democráticos de la Reforma Universitario de 1918, editado por Eduardo Rinesi, Natalia Peluso y Leticia Ríos, 247-270. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento.
Conferencia Regional de Educación Superior en América Latina y El Caribe. 2008. Declaración.
Cuenca, Ricardo y Luciana Reátegui. La (incumplida) promesa universitaria en el Perú. 2016. Documento de Trabajo N°230. Lima: IEP.
Garfias, Marcos. 2020. Tradiciones en conflicto: el Parlamento peruano y la construcción de la Ley Universitaria de 1983. Revista Argumentos 1 (1): 81-101.
Ley 30220. Ley Universitaria.
Tribunal Constitucional. 2010. Exp. N°. 0017-2008-PI/TC.
Rinesi, Eduardo. 2020. Universidad y Democracia. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: CLACSO.
SUNEDU. 2015. Informe de Gestión Institucional.
____. 2016. Memoria.
____. 2017. Memoria.
____. 2018. Memoria Anual.
____. 2018b. Informe Bienal sobre la Realidad Universitaria Peruana.
____. 2019. Memoria Anual.
____. 2020. II Informe Bienal sobre la Realidad Universitaria en el Perú. Torres, Sebastián. 2016. Contra el mérito: Derecho de universidad e igualdad del conocimiento. En Hombres de una república libre, editado por Eduardo Rinesi, Julia Smola, Camila Cuello y Leticia Ríos, 35-56. Los Polvorines: Universidad Nacional General de Sarmiento.
[1]http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Prensa/heraldo.nsf/CNtitulares2/7e3dd1f54287973005257eb9006cb981/?OpenDocument
[2] https://larepublica.pe/domingo/2019/09/22/martin-benavides-percibimos-un-ambiente-hostil-hacia-nosotros/
[3] https://wayranoticias.com/2019/10/10/martin-benavides-jovenes-no-merecen-estudiar-en-telesup-o-garcilaso-son-una-estafa/
[4] https://andina.pe/agencia/noticia-sunedu-predictamen-afectaria-derecho-universitarios-a-recibir-educacion-calidad-801402.aspx
[5] https://www.escr-net.org/es/recursos/observacion-general-no-13-derecho-educacion-articulo-13
Espacio de formación y acción política